完善服务体系 消除后顾之忧——推进旬阳市养老事业高质量发展的调研报告
市政协党组书记、主席 曾炜
养老事业是惠及千家万户的民生工程，不仅体现了以人民为中心的执政理念，也是拉动内需、调整结构、推动高质量发展的重要举措。近期，旬阳市政协调研组深入镇村（社区）、敬老院、日间照料中心及相关部门，通过“实地走访、查阅资料、研判会商、外出考察”等多种方式，对全市养老事业进行了全面调研。数据显示，截至2024年底，全市60岁以上老人享受城乡养老保险84905人（户籍人口数），年发放养老金1.65亿元，参加城乡居民基本医疗保险86567人，享受高龄补贴41880人，年发放资金3070万元，建有敬老院18所，公建民营老年公寓1所，建成城镇社区日间照料中心53个，农村互助幸福院143个，拥有托养床位2559张。
一、稳步推进养老事业发展
（一）政策机制不断优化。建立了旬阳市养老服务工作联席会议制度，制定印发《旬阳市加快推进城镇养老服务高质量发展方案》《旬阳市贯彻落实〈陕西省养老服务条例〉实施意见》，形成了“市级统筹抓、专班具体抓、部门协同抓、镇村常态抓”的养老服务工作格局。
（二）养老设施得到改善。通过提升改造现有敬老院、新建第二中心敬老院、利用闲置房产建成一批高标准城镇社区日间照料中心，推进困难老年人居家适老化改造，养老服务机构基础设施不断优化。
（三）养老体系逐步形成。引进德亨仁厚（北京）健康管理集团有限公司参与公办机构和社区养老服务设施管理运营，吕河康美社区、刘湾社区等日间照料中心采取“物业＋养老”“企业＋养老”“机构＋助餐”等服务模式，逐步形成以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。
二、养老事业存在的问题
（一）思想认识有待深化。一是工作合力不足。养老事业涉及发改、民政、卫健、财政、医保、住建、教育、旅游、自然资源等多个部门，部门之间合力不足，镇村主体作用发挥不到位。二是养老形势异常严峻。据第七次全国人口普查结果显示，全市常住人口为357876人，60岁及以上人口为78088人、占常住人口21.82%，比全国、全省、安康市分别高3.12、2.62、0.84个百分点。三是养老观念有待转变。大部分老人受居住环境、生活习惯、经济条件、传统观念等影响不愿到机构养老，既怕伤面子又怕花票子。
（二）农村养老量大面广。一是不愿入住敬老院。建成的敬老院只能保障特困老人的吃住和医疗，缺少生产、运动、娱乐等设施，大部分特困供养人员不愿入住。二是居家养老投入少。随着移民搬迁政策的实施，农村青壮年劳动力外出务工，广大农村出现空巢、留守家庭，适老化改造项目少，这部分老年人居家养老没有保障。三是特需人群保障难。据统计，全市70岁以上困难家庭失能、半失能老人有2000余人，这部分老人年迈体弱、多病缠身，养老金用来看病买药不符合兜底养老资格，生活十分困难。
（三）城镇和社区养老基础薄弱。一是社区养老设施不到位。全市已建住宅小区基本未配备养老服务用房，开展养老服务缺乏基础平台，且建成的社区日间照料中心大多都与社区在一起办公，场地狭窄、设施陈旧、功能不全，无法满足老年人的多元化养老需求。二是社区养老运转难。建成的社区日间照料中心缺乏规范化运行管理办法，受资金、人力、场地等影响，大多数处于闲置状态。三是机构养老起步迟。养老事业投资大、见效慢、回收期长，社会资本投入养老事业的愿望值低。目前城区老年公寓床位紧张，第二中心敬老院、仙河镇天增仙缘康养中心虽整体竣工，仍未投入运营，社会养老“一床难求”。
（四）养老服务队伍亟待加强。一是养老服务不专业。养老从业人员普遍学历低、年龄大，缺乏专业护理经验。截至2025年6月，派往全市各敬老院人员共206人，其中男性27人，女性179人，40岁以下33人，本科学历3人，大部分为初中及以下学历。二是养老服务人员招聘难。养老服务人员的职业认同度低、劳动强度高、社会地位低，造成人员难招聘。三是养老服务人员待遇低。目前，养老服务人员工资待遇执行的是2013年安康市人民政府出台的标准，月平均工资2800元左右，且没有购买“五险一金”。
（五）配套政策不到位。一是投入不足。全市的养老基础建设和运转维护主要依靠中央、省上项目资金和市级财政配套。敬老院运转经费不能按时足额拨付，护理人员工资由第三方公司每季度垫付，影响敬老院日常运转。二是配套保障不到位。相关规定和要求末端落实有差距，城区已建和在建小区均没有配套预留养老用地用房。三是医康养融合不足。目前，“医养”融合仍处于探索阶段，政策体系还不完善，医养“两张皮”问题突出。如某区域敬老院在新冠疫情期间设置了医疗室，当地卫生院派驻医生驻院服务，新冠疫情结束后，在上级检查时提出，该区域敬老院门诊点没有经过审批，坐诊医生属于非法行医。
三、推动养老事业高质量发展的意见建议
各级党委、政府应发挥主导作用，做好居家养老、做实社区养老、做强机构养老，不断完善养老服务体系建设，为众多老年人提供差异化、多层次的养老服务。
（一）提高认识，转变观念。一要提高政治站位。要深刻理解习近平总书记关于养老事业的重要讲话和重要指示批示精神，站在事关维护国家安全和社会稳定的高度重视养老事业发展，将养老事业摆上重要议事日程，定期安排部署、督导考核，增强做好养老事业的紧迫感和责任感。二要树立大养老观念。设立市级养老服务中心，对市内机构养老进行服务和管理；强化规划引领，科学布局市内养老机构，整合提升现有敬老院、规划建设社会养老机构；整合民政、教育、卫健、医保等单位资源，对闲置的校舍、富余的教师和有条件的医疗机构，优先用于养老事业，提高老年人医疗卫生和服务管理水平。三要加大宣传引导力度。引导老年人改变传统生活习惯、养老观念和消费理念，消除顾虑和偏见，增进对社会养老的认同感和信任感，接受养老服务。开展形式多样的敬老爱老教育活动，对优秀养老从业人员、敬老爱老家庭和个人进行宣传表彰，营造党委重视、政府支持、社会参与的良好氛围。
（二）建强基础，完善体系。一要强化居家养老基础作用。收集全市老年人年龄结构、居住条件、健康状况、收入水平、医疗保险、服务需求等信息，整合民政、人社、卫生、公安等部门和居家养老服务信息资源，实现居家养老服务管理科学；聚焦空巢、残疾、失能失智老人提供关爱服务，弘扬孝义文化，依法依规保护老年人合法权益；整合项目资金，推进公共区域和家庭适老化改造，方便老年人生产生活。二要做实城镇社区养老服务。制定出台日间照料中心运营补助标准和管理办法，提高运营补贴标准；回归社区日间照料中心的功能定位，对建在村委会楼上的、不方便老人生活的照料中心，通过置换等方式整改到位；参照敬老院聘用人员待遇标准，对社区日间照料中心配备必要的公益性岗位；增加政府购买服务项目，学习借鉴贵州省习水县“机构＋慈善＋志愿者＋助餐”，重庆市丰都县的“社工＋义工”“轮值＋志愿”模式，按照“向上争取项目投入三分之一、慈善资金募集三分之一、社区老人自付三分之一”筹资方式开办“社区食堂”，让老年人吃上一餐热饭，实现服务供给主体多元化。三要做强机构养老。引导农村特困供养人员入住敬老院，对分散供养特困人员，由村（社区）落实好监护责任；建立养老机构服务标准体系，制定服务流程、实际操作、评价标准，实现养老服务规范有序；探索政府与民间资本多种合作方式，完善市场准入、政府补贴、税费减免、土地保障、金融支持等方面优惠政策，激发民间资本参与养老服务。
（三）落实政策，提升能力。一要落实政策。严格落实养老土地使用、税费优惠等扶持政策，按照法规和政策规定，将民政局纳入规划委员会成员单位，监督各搬迁小区或新建住宅小区在规划建设时，按照标准配建养老服务用房，切实保障养老服务有地方开展。二要盘活资产。把现有敬老院富余床位面向失能或高龄老人开放，明确收费标准，开展“低偿代养”服务，解决经济困难家庭失能老人养老难题；对镇村（社区）闲置和低效使用的公共房屋设施，通过调拨、购置、置换和租赁等方式用于村（社区）养老用房，提供给第三方机构运营。三要争取项目。在加快旬阳第二中心敬老院、小河区域失智失能老人养护院项目建设进度的同时，抢抓国家“十四五”和当前一揽子增量政策机遇，聚焦医养融合、旅养结合和智慧养老，积极谋划项目。
（四）创新举措，打造品牌。一要探索创新养老模式。在持续做好吕河康美社区、刘湾社区日间照料中心和堰坪村互助式养老的基础上，探索完善“物业＋养老”“企业＋养老”“党建＋集体经济组织＋义工＋慈善”养老服务模式，形成特色养老服务品牌。二要壮大养老产业链。大力发展银发经济，拓展康复辅具、智能佩戴、医疗保健、健康咨询、居家上门等服务的产业链条，带动智慧养老、旅居康养等产业发展，培育发展新动能。三要打造“幸福旬养”品牌。支持仙河镇以打造“康养小镇”为目标，加快旬阳天增仙缘康养中心建设进度，探索培养更多的康养小镇（社区），打造“幸福旬养”品牌，促进医康养融合发展，积极融入安康千亿康养产业集群。
（五）建立机制，强化保障。一要建立财政足额保障机制。筹措资金按时拨付敬老院护理费、运转费和社区日间照料中心经费，保障敬老院正常运转。二要建立人才激励机制。将养老服务业人才培养纳入职业教育课程，实施订单式培训，定向式培养不同层次的养老管理和护理人才入职养老服务机构；制定养老护理补贴和入职奖励制度，对获得技能等级的护理员和高校毕业生入职养老工作人员给予不同标准的一次性补贴；对取得国家资质认证入职养老工作的护士，民政、卫健、人社部门应将其纳入护士晋级统一管理；对连续从事护理工作5年以上人员，采取“政府补一点、机构出一点、个人交一点”的办法解决“五险一金”，鼓励吸引护理人员安心入职养老服务行业。三要建立考核评估机制。将养老事业和康养产业纳入市对镇、部门的目标责任考核，明确目标、夯实责任；由市政府牵头，定期组织发改、民政、卫健、财政、人社、住建、医保、教育、自然资源、妇联等部门召开联席会议，做好协同配合，政策衔接，形成齐抓共管、统筹推进的工作格局，实现养老事业高质量发展。
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